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「10年間で国家公務員を25%削減」とする「行革大綱」実現の切り札として、国立試験研究機関、国立病院療養所、国立博物館などの独立行政法人化計画が強引に決定されようとしています。また、国立大学の「5年後の独立行政法人化」の検討も既定方針化されようとしています。 治安、防衛、外交といった「国が実施しなければ成立しない」ものや、政策の企画・立案に国の仕事以外はできるかぎり民間や地方自治体に委ねることが、「行政改革」の最大の目的にされています。そのことの一環として、国が直接おこなう仕事を、国とは別の法人に実施させようとするのが独立行政法人制度です。 「小さな政府」をめざした「行政の責任領域の見直し」が、第2臨調以来、20年余り続けられ、福祉、医療、労働、教育、農林漁業など国民生活に密着した行政が切り捨てられてきました。独立行政法人制度も、その延長線で、「行政減量化の切り札」として位置づけられています。このような独立行政法人制度が、行政サービスと国公労働者の労働条件に、重大な変更を迫ることは明らかです。 こうした問題意識から、国公労連は、この討議資料を作成しました。行革闘争を大きく発展させるためにも、独立行政法人制度の問題点を具体的に理解することが必要だと考えるからです。 職場段階での積極的な活用をお願いします。 １ 「独立行政法人」って何？ (1) 国だけの役割ではない行政の実施？
「独立行政法人」、耳慣れない言葉のようですが、今でも行政の一端を担う多くの「独立」法人があります。特殊法人（公社、公団、事業団など98年末で89法人）や、特定の事務を実施する法人を指定する指定法人（日本看護協会など720法人・97年9月時点）などがそれです。また、「公益に関する事業」などを目的に設立される公益法人や、リゾート開発などで乱立された「第3セクター」も広い意味での行政を担う「法人」です。 (2) 行政の実施部門を企画・立案から分離？ 行政の実施を「民間でできるものは民間に委ねる」（行政改革委員会「行政関与のあり方に関する基準」）とする前提で民営化の是非を検討し、できないものは「次善の策」として独立行政法人化が検討されました。また、国が直接行う事務についても、「実施庁」として位置づけられています。そして、「施設等機関（試験研究機関や国立病院など）」を先行させ、2001年1月スタートをめざした独立行政法人化が強行されようとしています。行政改革会議等の検討過程で、実施事務と位置づけられた機関・事務の職員数は、現在の国家公務員数の75%にのぼっています。独立行政法人制度が、これまでの特殊法人などと違うのは、一つ一つの機関・事務の法人化の前に、国の行政機関と民間法人の中間制度である独立行政法人制度の「共通法」を作る点にあります。この制度を「受け皿」にして、実施事務は「いつでも、いくらでも」独立行政法人化することができる仕組みを作ろうというのです。 (3) 本当に「独立」した法人か？ 政府が作成した「独立行政法人制度のここがポイント」では、独立行政法人は自律的な運営、弾力的な財務運営が確保され、行政の透明性を高めるなど「バラ色」の制度として描かれています。国公労連との交渉でも、「運営費は国が責任を持って措置する」、「所管大臣の事前関与をできるだけ排除する」制度設計を行うことを強調しています。総定員法や予算法など、行政機関であれば当然に適用される規制が、独立行政法人では排除されているのは事実です。だからといって、政府の政策と無関係に自由な仕事ができ、人も予算も確保できるかといえば、そうはなりません。 独立行政法人が行う仕事は、政府が決定する政策の枠内での実施だけです。例えば、医療費抑制の政策を政府が掲げているときに、病院への予算措置が潤沢に行われることは考えられません。 また、人員管理の弾力化（定員法の適用除外）は一方で「人員整理の自由」を拡大することになります。 独立行政法人では、悪政を実行するための業務執行を限られた予算の中で行う効率化・簡素化だけが迫られることになる危険も少なくありません。 ２ 独立行政法人制度はどんな内容？ 独立行政法人の運営方法は？
独立行政法人の運営は、1)所管大臣の「中期（3〜5年）目標の設定」、2)独立行政法人の長の「中期計画」の策定、所管大臣の計画認可、3)独立行政法人の長の「年度計画」の策定、4)所管大臣の予算要求、5)独立行政法人の長の業務執行、6)中期計画終了時の所管大臣による業務の見直し、の流れで行われることが検討されています。 中期目標は誰が決める？ 独立行政法人では、所管大臣が設定する中期目標が重要な意味を持つことになります。その目標は「できる限り数値」で示すこととされ、1)中期目標の期間、2)目標を達成するための業務運営の効率化、3)国民に対して提供するサービス等の業務の質の向上、4)財務内容の改善、などが想定されています。中期目標の設定そのものは、所管大臣による一方的な「行為」です。独立行政法人は、その目標を達成できる「財務計画」、「人員計画」、「給与等の計画」などの策定が迫れるらことになります。 例えば、対前回中期計画の1割経費目標達成を求められた独立行政法人の長は、そのための人員や組織削減計画の策定を迫られることになります。国民の行政ニーズとは無関係に、そのような目標設定が「政策的」に押しつけられる危険性は少なくありません。 経費は誰が負担するのか？ 独立行政法人の運営費は「渡し切りの交付金」として、国が「所要の措置」をすることされています。一見柔軟で、しかも業務に見合った予算が確保できるような仕組みに見えますが、その前提には「移行前に必要とされた公費投入額をふまえる」との上限が設けられています。しかも、1)現在でも経常予算は一律カットの対象とされていること、2)国だけで300兆円をこえる借金が累積していること、などを考えれば、総額が十分保障される可能性は大きくありません。また、予算要求は各省がこれまでどおりの仕組みで行うことから、中期計画や年度計画にもとづく「積算」も必要になります。結局、限られた予算の中でのやりくりが独立行政法人には迫られることにしかなりませんし、現在、特別会計で「独立採算」を迫られている所にまで国が経費を負担することは考えられていません。要員は確保できるのか？ 定員管理でも、「事前定員管理の対象外＝総定員法と定員査定の対象外」とされ、独立行政法人の長の運営責任に委ねられることとなっています。しかし、人員は毎年度の報告事項であると同時に、業務評価の対象とされています。運営改善の数値として、人員削減が重視されることが一般化しているわが国で、独立行政法人だけがその縛りから解き放たれるとは考えられません。また、総定員法の問題点は少なくはありませんが、一面で、定員法が行政整理＝公務員の首切りを発生させなかったことも事実です。少なくとも定員の範囲内では、意に反した免職はできないとするのが、これまでの運用です。しかし、定員が確定せず、弾力的な運用が可能となれば、効率化のための免職（解雇）や、民間委託、派遣労働の活用などの不安定雇用労働者を大量に雇用する自由を拡大する危険も持っています。「採用の弾力化」が検討されているのも、そのことの一環と考えられます。 賃金はどうなるのか？ 賃金については、独立行政法人の長が「社会一般の情勢（国家公務員の給与等の事情の勘案を含む）に適合したもの」となるよう定め、所管大臣に届け出て、公表することとされています。「公務員準拠」を前提にした「労使協議」が保障されているにすぎません。国の予算措置の中味として人件費が明記され、「人件費相当額についてあらかじめ一定のルールを定める」としていることや、現に民間労使関係に置かれている特殊法人で、大蔵省の予算措置がない限り賃金改定もできないことを見ておく必要があります。また、「法人及び職員の業績が反映される給与の仕組み」が触れられ、一時金を中心に業績反映の賃金制度の押しつけが検討されていると考えられます。なお、その業績評価は「法人と職員」の双方を対象とすることとされています。 職員の身分はどうなるのか？ 独立行政法人の役職員の身分については、「業務の停滞が国民生活又は社会経済の安定に直接且つ著しい支障を及ぼすと認められるもの」（端的にいえば、争議行為の影響が大きいもの）については公務員型とし、それ以外は非公務員型とするのが行革基本法の規定です。行政改革会議の最終報告では、「原理的には現行と同じままの国家公務員とは相容れない」と明言していました。それでも、公務員型と非公務員型を規定したのは、「独立行政法人への円滑な以降」と争議の危険を心配したからです。しかし、「大綱」決定時には、「新規採用者は非公務員」として、身分の混在を認める論議まで出はじめています。理屈より、公務員削減の「実績」が重視されはじめています。 国家公務員型といっても、国家公務員法を直接適用するとしているわけではなく、「同様の身分保障を行う」として、「大綱」決定時でも結論を先送りしています。 なお、独立行政法人に切り替わる場合の雇用継続について、「事務事業に係わる権利義務等の承継や引き継ぎについては適切な措置」を記述するのみで、ＪＲへの採用差別と同様の事態さえ懸念される状況です。 おわりに 独立行政法人と所管省との「人事交流」が当然のこととして検討されています。独立行政法人の自主性を強調しながら、特権官僚が独立行政法人に「天下る」ことも考えられているのです。目標管理と人事交流をテコに、独立行政法人が第2の特殊法人になることも十分考えられます。
＜別添資料＞
【設立等】 中央省庁等改革推進本部「行革大綱」の独立行政法人化対象事務・事業
次の事務及び事業は、種々の準備作業を行い、独立行政法人化を図る。
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